规划的起点和终点 计划经济的时代——我们祖父母和父母所经历的那一代，“规划”还是一个太过抽象的名词。大家听惯了的词是“计划”，所有人的生活都被框在一个抽象的国家机器所制定的计划里。“计划”是刷在工厂墙壁、学校食堂、家属区公告栏里面的光明未来，许多人不问出处的去为它们奋斗，而计划里面所许诺的未来终究还是没有到来。 从“计划”的破碎到市场的建立，制度的改变是纸面上的、理论化的、难以被直观认识的，而人们的观念转变和生活方式转变，却是可以真切感受得到的。政治老师刘瑜在新书里说：“过去三十年的经济发展蹭蹭蹭（向上），很大程度上也是因为观念倒了一个个儿：同一种活动，过去叫作投机倒把，现在叫作市场经济。” 市场改变了人们的思维方式和处事方式，更改变了城市。城市规划逐渐走进了社会大众的视野之中，许多人希望规划给他们所居住的城市带来发展和变革，许多人希望规划给他们带来更高的收入和更好的生活环境，也有许多人咒骂规划，有许多人站到自家摇摇欲坠的屋顶上去反对将他们的房产碾为平地的规划。人们向往规划、敬畏规划，因为对规划中所描绘的图景充满希望和期盼；人们又困惑规划、惧怕规划，因为在规划中，一条条线段和一块块颜色让他们曾经熟悉的城市生活分崩离析。 《市场经济下的中国城市规划》一书尝试从中国的经济制度出发，探讨城市规划在中国的独特性，并从中国实际的社会环境和政治经济环境出发，提出适合于中国的城市规划理论。作者在前言中写道：“笔者在做规划学生的时候就知道规划不仅仅是物质规划方案，城市规划后面有更重要的社会、经济、政治因素。当前，市场经济正在逐步代替计划经济，动态演变的转型经济和转型经济所构造的社会和政治结构是塑造目前中国城市化的根本因素，能够创造美好中国城市的规划理论必须建立在理解那些根本因素所合成的城市建设制度上。”读罢此书，我对于规划背后所隐藏的权利博弈关系和制度性因素有了更深刻的认识。 1.城市规划的使命 如何去定义城市规划？在中国市场经济高速发展的今天，它被赋予了怎样的使命，它又能承担得起多重的使命？ 西方市场经济国家的现代城市规划起源于对城市土地开发中市场失效的认识。土地开发中存在的市场失效是因为纯粹由市场引导的土地开发无法解决外在性问题、无法提供土地市场长期的确定性、无法保证公共物品如绿地的提供。 由此可见，规划产生的初衷是为了保证城市建设活动中的外在性问题得到解决、稳定土地市场、保障公共物品为各个阶层的市民所享用。因此在西方的规划理论中，规划师们都尝试用各种构建空间结构的方式来提供美好的城市生活，可是历史证明给我们的是：田园城市、邻里单位、阳光城市等理想的规划方案无一例外都失败了。他们缺乏的是经济发展的动力、对于社会生活多样性的充分考量以及对于社会保障制度的忽视等等。余华在《活着》中形容福贵的命运是“让一根头发去承受一千斤的重量，它没有断”，而在现实生活中，城市规划的命运要承受的，不仅是来自一个方向的拉扯，而是来自政府决策、资本市场、公众利益各个方面的压力，稍有不慎，规划的弦便会断开，城市的建设便会失去控制。 纵观工业革命之后，一波又一波的新兴规划理念，不难看出，许多理念在理论上十分完善、在实施方法上也考虑周全，但是在实际操作的过程中还是不免走向了失败或短暂成功后的衰败。决定一个规划理念是否能够成功，要看的不仅是它在理论上的完善程度，更要关注的是它能否得到市场的认同和接受。简.雅各布斯在她的《美国大城市的死与生》中强调：“许多没有规划的老城往往比规划过的新城更有魅力、更有活力、更有吸引力。究其原因，前者体现了社会多样性和市场自发性的有点，而后者过多地重视所谓的规划理念，那些精英主义的自上而下式的规划理念未必能认识到城市生活的复杂性，从而无法被广大的城市居民和企业个体所认可和接受。” 规划应当从哪里开始？在读这个部分的时候，这是我的疑问。在我国现行的城市规划管理体系中，规划编制中的公众参与很多时候仍然是一个程序性的“走过场”。既然公众意见只是规划中的一个旁注、一个附加项，并不能真正的影响到城市规划的决策过程，那么，类似于厦门PX项目、大连PX项目的事件就将不断发生。重要的是，有些项目在规划之初如果缺乏有关部门和专家的客观评估，公众和媒体的监管无法发现其可能带来的危害，一旦建成，弥补后果所花费的人力物力财力、以及对城市未来产生的影响，远非该项目所带来的利益可比。因此，规划应当从听取、采纳各方意见开始——这不仅要求城市规划组织编制的部门搭建一个供社会各界发表意见的平台，更是要求决策中必须对各方提出的意见进行考虑和采纳，若违背民意、专家建议而行，必须向所有市民提出合理可信的解释。现今，普通市民参与规划的热情常常被冰冷的制度所关在门外，“散步”“静坐”这些不被法律所保护的行为，并不能有效的影响规划的走向，因此，制度的建设是为民规划的第一步。在制度内给所谓的“刁民”“钉子户”以伸张正义的空间，既保障了市民的合法权益，更能提高市民对于政府的信任程度，规划的实施也将得到更多的认同和支持。 理想的规划方案，并不会局限于技术的范畴，作者在文中反复提到“规划师规划城市，开发商建设城市”，这种关系决定了一个成功的规划案必须始于规划师和开发商之间的合作关系。要建立这种关系，二者必须达成共识——即如何通过协调各方利益，确立一种规划的秩序，让各方的权力边界得到限制，同时让各方获得足够吸引他们的收益。 这个问题，作者在第二章进行了阐述。 2.权力的杠杆 改革开放对城市建设的关键作用表现在土地和建筑的商品化和市场化，制度的转型不是一蹴而就，而是循序渐进。 当三十年的实践证实，政府无法顾及城市建设的每个方面，城市居民的生活质量不升反降的时候，市场的介入无疑打开了解决问题的一条新路。但是，在权力的杠杆之上，政府和市场孰轻孰重？ 建国之初的几十年里，松懈的管理和无偿的使用致使了土地使用的低效率和分配的不公平，1950和1960年代的社会主义工业化国家政策，使得城市中大量土地被不合实际的规划为工业用地，在城市人口逐渐增加的大背景之下，市民必需的生活服务设施却因为“非生产性”而无法得到满足。直至90年代初期，土地的市场价值才通过立法体现出来，但是由于存量土地的巨大和土地管理体制全面实施的难度，形成了令开发商和地方政府有利可图的土地二元市场。在市场（开发商）与政府交锋的过程中，双方都有付出，当然也获得彼此满意的收益，只是在土地使用权所创造的价值里面，社会大众分到了多少？ 另一方面，与城市居民生活最为紧密相关的住房制度也在改革开放之后产生了变化。曾经的住房福利化制度使住房需求与住房购买力相分离，造成住房分配的本质不公。住房的商品化和市场化变革打破了城市住房由政府唯一提供的模式，有住房需求的市民可以自由选择购买住房，对于那些拿了几十年死工资的供人，存量公房私有化让他们折现了几十年来的劳动，拥有了自己的房子。但是住房制度改革中单位制的遗留致使本该力求公平的社会再分配与单位的盈利情况挂上了钩，效益差的单位，不仅不能为工人提供保质保量的公共住房，也不能通过发放高工资来帮助工人自己购买商品住房。住房市场作为刺激经济发展的一个重要战场，它的价格必须根据供需关系浮动，根据其他市场经济国家的经验，住房市场的泡沫是一种难以避免的现象，但是在泡沫中挣扎的，不应该是那些对住房有着刚性需求而又无力支付高昂房价的低收入阶级。居者有其屋，这是城市应当许给市民的最基本尊严，单位本身受到盈亏水平的制约，必定无法提供相同水平的福利房，因此公共住房必须由政府来提供，一视同仁的提供。 对于政府应当在城市发展中扮演一个什么样的角色，学界的基本共识是：市场不会自然而然的形成，市场需要被塑造，政府应该在塑造市场的过程中发挥重要作用，尤其是在发展中国家。 除了政府和市场之间权力关系的杠杆之外，1978年之后，由于中央政府决定将中央集权转型为地方分权，土地和房地产市场的商品化和市场化加上经济发展管理权力的下放，地方的发展积极性被调动起来，地方政府尽一切努力为地方发展动员财力，地方之间的竞争在一定程度上超越了国家的发展目标和利益。为了确保中央政府在处理国家事务方面的能力，省级官员和市长的换班被看作一个制止地方主义的重要手段——这也在一定程度上致使了“政绩”工程的风靡。 可惜的是，国家通过控制地方领导人的人选来遏制地方主义，地方领导人通过土地财政来谋取发展（其中一部分是不合时宜、不可持续、无法提高市民生活水平的面子工程），而市民大部分时候只能接受中央任命的地方领导人，接受他们所主持的发展项目，接受处在市场竞争之中、受到政府管制的公司或单位发放给他们的工资，（除了部分利益既得者，大部分人的工资跑不过CPI增速）接受政府与市场博弈下的住房、服务和商品价格。在权力的杠杆上，市场和政府你进我退，步步为营，市民所享有的权利掌握在它们手中。 地产商任志强在微博上写道：“当政府缺乏尽职尽责的公共产品时就指责企业未尽到社会责任。当政府缺失基本公平的社会保障时就指责企业没有流着道德的血。当公民将养老寄托于政府时，却发现原来只是一场梦？”姑且不论他作为抽象“市场”中的具体一份子，在价值观上是否存在着偏颇，我想同我一样，有许多市民也在困惑：在权力的杠杆上，政府和市场各自施加了多大的力量，获取了多少的利益，应当承担起多少“为人民服务”的职责？我们无从得知，无从选择，假有一日，若我们老无所终，壮无所用，幼无所长，我们应该找谁去问责？ 作者在书中举了一个在特定条件下，开发商承担具有社会效益的开发工程（安居房）的例子。 但是在这个案例中，限定的条件是“民营企业、资本丰厚”，每个地方都可能拥有这样的特定条件，但是我们所看到的安居房问题，很多时候是集中在分配不合理、面积缩水、质量不达标等问题上——即便政府吸引到了市场的资本，如何保证项目的开发符合规范，提供的住房按质按量，这就涉及到下一章所提及的开发控制问题。 3.城市规划面临的挑战 3.1 开发控制的刚与柔 在发展中国家城市化水平急速扩张的时期，缺乏有效的开发控制常常造成城市建设的混乱，市场经济效率的低下。开发控制作为政府干预市场的一个重要方面，主要要解决两个方面的问题：一是城市规划秩序的建立：如何从杂乱无章转变为多元丰富，二是公众利益与市场个体权力之间冲突的调解。 开发控制不能过于细致和僵硬，应当给市场留出自主发展的空间，充分调动市场的积极性；另一方面，开发控制又不能过于空泛或是缺乏强制力，否则会引向市场失效。在作者举出的上海市静安区开发案例中 ，通过数据的对比勾画出上海旧城改造中的市场失效，在开发商利益的驱动下，为了追逐短期可见的利益，他们对于规划许可中所限定的控制指标不予遵守，木已成舟后，杂乱的城市空间环境和质量低下的城市生活与规划中的图景相去甚远。开发控制的网放的太松时，杂乱无章的建设活动便有了生长的空间。与一些欧洲历史老城的保护和更新中所体现出的多元丰富相比，前述案例中的杂乱源自章法的缺失——即城市规划的开发控制手段和规定，城市开发建设的“游戏规则” 。中国明清时期的城市，严格遵循封建王权的等级制度来修建，人民对于王权威慑的绝对遵从造就了城市的整齐划一，层级分明。开发控制的规定应该如何确立是第一个问题，而更为重要的问题其实是如何强制开发者遵守这些规定。 要做好城市建设的开发控制，我认为需要重视的是两个方面，即开发控制规范制定的柔性——给予市场开发行为以必需的自由空间，使得资本能够在城市中较为自由的流通，发挥更大效益；和开发控制实施的刚性——强制开发商在建设过程中遵从规范的引导，确保城市发展中根本秩序不被市场打破，保证各个阶层的利益得到公平的考量和保障。 书中提到了周庄规划的案例，探讨了为什么同样是在市场力量的推动下，周庄所形成的城市景观要远远优于城中村。除了城市开发强度和使用强度这一大背景的差异外，我认为造成这一区别的因素还可能包括：①周庄是江南的一个较为封闭的水乡，用地类型单一（居住用地、生产用地、公共活动空间等），用地兼容方面限制较少，新的建设活动不太可能带来巨大社会矛盾和冲突；②周庄在几百年间发展的平稳缓慢，未来的发展前景容易预测，因此对于未来建设的控制有把握；③村民的人际关系网络紧密牢固，每个人都是其中的一环，因此村规民约对于大部分村民的行为都能起到极好的约束效果。而在另外一个，广州石牌村的案例中，缺乏法律效力的“村委会”规范难以约束村民的土地开发行为——因为土地开发所带来的利益实在太过诱人，祖祖辈辈过着温饱生活的村民无法拒绝。通过这样的比较，我们不得不说，在新的时代背景之下，传统价值观和道德的约束在市场经济所展现出的巨大利益面前土崩瓦解，开发控制必须依靠法制的建立和实施来保证。人的逐利天性难以改变（从另一个角度看这种天性也会推动社会的进步），为了社会稳定的发展，唯有留给他们合理合法的开发空间，并在此空间之外实行严格的管制和监督，才能保证个人和市场的逐利不至于毁了更多人的生活——这即是我所认为开发控制应当并重的两个方面，刚与柔。 3.2 规划不能承受之重 在中国的大小城市常看见这样的口号：“加快城市化进程，推动经济发展”，城市化如何推动经济的发展？众所周知，现代城市的起源是工业革命之后快速工业化的结果，城市化在很大程度上是工业化的结果：城市工业发展，就业机会骤增，大量农业人口为了利益迁移到城市中，从事非农产业的工作，大量农业用地被转变成为工业用地。尽管规划是从来不否认经济发展是规划所关注的目标之一，但是，城市规划从一开始就不具备直接主动推动经济发展的机制，要求规划直接推动城市经济发展是勉为其难。 传统的城市规划无法预测城市的发展，政府的策略一向是抓住任何机会市场发展机会，吸引投资推动城市发展。地方发展政体背景下的城市政府需要城市空间发展规划作为政府推动城市发展的总体设想，因此战略规划的编制开始风靡。政府通过调动土地资源来获取土地财政，推动地方经济的发展。 现阶段的城市战略规划在许多方面都暴露出急功近利、追求政绩的领导班子的短视。大部分的城市发展战略概念规划重点在于如何积极地塑造城市，强调城市空间结构的重新构造和城市规模的大幅度扩充，在这样的规划逻辑中，隐含的公认前提是城市经济在今后几年会有显著的提升和扩张。而社会分配、环境持续等不会直接对城市经济发展产生拉动作用的方面被一笔带过。 在珠海的概念规划案例中我们可以看到，珠海发展战略的实质是通过基础设施建设引导城市的发展，而政府投入与基础建设的财政收入来自于土地市场。二十年后我们再看珠海的城市发展，一个不容忽视的事实就是珠海机场的连年亏损给地方财政带来的压力。摊子铺得太大，地方财政背上了沉重的包袱，稀缺的土地资源被过于轻易的以低价出让给了利益导向的开放商，市民的生活因为城市空间发展战略的过度超前和资源的不合理配置而产生了许多不便。战略规划、概念规划编制的初衷是美好的，但是在规划中如果对于城市现状缺乏全面的把握、对城市的未来缺乏科学合理的预测，那么做出的规划只能在现实的实施中一败涂地。即便编制出了一份具有指导意义的发展战略概念规划，也不意味着城市发展问题就此解决，这仅仅是着手解决城市发展问题的开始，随之而来的问题是如何按照规划的目标一步步的视线.规划的落脚之处 城市的发展与城市建设制度直接相关，而城市规划只是这个建设制度中的一个组成部分，寄托美好希望的城市建设的关键在于完善的城市建设制度确立。市场经济体制的进入，以及市场经济成为一种生活方式，是对不具备完善的现代开发控制机制的中国城市规划的最大挑战。如果地方规划部门对于“规划师规划城市，开发商建设城市”的规划和开发二元分离现象缺乏认识，那么这种规划方案必定得不到市场的资金支持，也就失去了现实意义。 规划师要考虑的问题，不仅包括所做的规划是否能够积极的建设经济有效益、社会有公正、环境可持续的城市，更为重要的是城市建设是否按照规划是所设计的规划方案来实施。 规划的落脚之处，在于它对于城市生活产生的真实影响。 （这里有一张图挂了。它曾存在过。） 城市建设制度能够决定规划与市场在城市开发中的关系，这种关系决定：规划是否有引导开发的能力和规划是否有控制开发的能力。中国现在的住房制度危机重重，不仅因为房价虚高，更大的风险在于低收入者的住房问题无法得到解决。应当认识到，在考量房价合理程度时，我们必须认识到其所面向的目标人群。在任何制度的社会中，都会有一部分无法负担房价的人，需要政府通过福利房保障来解决他们最基本的居住需求。问题在于，到底有多少人应当被纳入保障房的考虑范畴内，保障房建设应当依据怎样的标准，保障房的分配制度应当如何建立。如果政府缺位于住房建设制度，那么市场将无情的漠视低收入阶层的住房需求。生而为人，得一隅安居，是人类最根本的尊严，“安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜”这声呼喊，已经在时间的长河中响了上千年。中国城市发展中的拉美化不是耸人听闻，已经在某些城市出现端倪。强调政府提高通过市场手段对城市化进程的调控能力已是刻不容缓 。城市建设制度的确立，城市规划实施过程的有法可依，是规划能够走向现实的保障。 5 在路上 行文至此，惊觉题目拟的太大，下笔时只想：规划的起点应当是为市民创造美好城市生活的初衷。然而即便有了理想，现实的复杂和利益纠葛仍然需要条分缕析，精密的去协调、去解决。规划应当给市场留有余地，好的规划是理想秩序与市场调节之间的平衡。老师在课上曾经有过一个提法，现今在中国做规划，有三个层面需要顾及：一是底线规划，即保护社会、经济、生态底线不被破坏；二是理性规划，即符合城市发展规律，让政治家的想法理性化、科学化、系统化的表达出来；三是任期规划，即给予官员的政绩需求以合理释放的空间。初闻这三点，觉得被条条框框束缚了手脚，缺乏一种大笔一挥，城市命运就跃然纸上的感觉。但是读完这本书，跟着作者的叙述，一点点的揭开城市建设的尘嚣下面隐藏的权力牵制和利益博弈，才发现规划永远不可能是理想的方案，规划师只能通过理性的思考和权衡，借助市场的力量，来建立一个理想的城市建设机制。 规划的起点，在政府和市场之间来回摆动，所幸的是公众的声音逐渐浮上了台面，为更多人、更多利益主体所听见。从组织编制规划，到规划的实施以及监督，是一段险路，有些路段没有两侧的扶栏（制度化的保障），城市和市民摇摇欲坠。这一段路，要更多人的努力和付出才能铺成，至于规划的终点落在何方，经历了许多转折的中国城市还并未抵达。市场经济下的中国城市规划，在路上，路还长。